Contesto Giuridico e Limiti della Normativa Vigente
Il quadro normativo dell’Unione Europea in materia di investimenti esteri si fonda su un delicato equilibrio tra il principio della libera circolazione dei capitali e la necessità di salvaguardare la sicurezza e l’ordine pubblico degli Stati membri.
Principi Fondamentali del Trattato (TFUE)
Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) sancisce la libera circolazione dei capitali tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi . Tuttavia, l’articolo 65, paragrafo 1, lettera b), del TFUE consente agli Stati membri di adottare misure giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, a condizione che non costituiscano una discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata. Questa deroga rappresenta la base giuridica su cui si fondano i meccanismi nazionali di controllo degli investimenti.
Il Regolamento (UE) 2019/452: Un Quadro di Cooperazione
Il Regolamento (UE) 2019/452 ha istituito un primo quadro a livello europeo per il controllo degli investimenti esteri diretti (IED). Tuttavia, questo regolamento presenta alcuni limiti strutturali che la nuova proposta intende superare:
- Facoltà e non Obbligo: Il regolamento conferisce agli Stati membri la facoltà, e non l’obbligo, di istituire un meccanismo di controllo. Come evidenziato dalla giurisprudenza nazionale, “l’intera struttura regolamentare conferisce dunque agli Stati facoltà e non obblighi”. Ciò ha portato a una frammentazione normativa all’interno dell’Unione, con alcuni Stati dotati di meccanismi di controllo e altri no.
- Ambito di Applicazione Limitato: Il regolamento si applica principalmente agli investimenti diretti provenienti da paesi terzi, lasciando una potenziale lacuna per quanto riguarda gli investimenti realizzati da imprese stabilite nell’UE ma controllate da investitori di paesi terzi. Questa problematica è stata oggetto di analisi da parte della Corte di Giustizia UE, dove l’Avvocato Generale ha sottolineato che escludere tali investimenti “indiretti” pregiudicherebbe l’obiettivo stesso del controllo, in quanto “il punto centrale della questione è che un investitore estero acquisisce il controllo di un’impresa strategica dell’Unione”.
La Proposta di Nuovo Regolamento: Rafforzamento e Armonizzazione
La proposta di un nuovo regolamento mira a superare i limiti del quadro attuale, rafforzando la sicurezza dell’Unione attraverso una maggiore armonizzazione ed efficienza.
Principali Novità
- Obbligo per tutti gli Stati Membri: La novità più significativa è l’introduzione dell’obbligo per tutti gli Stati membri di istituire e mantenere un meccanismo nazionale di controllo degli investimenti esteri. Questo passaggio da una facoltà a un obbligo è finalizzato a garantire un livello minimo di protezione uniforme in tutta l’Unione.
- Estensione dell’Ambito di Applicazione: Il nuovo regolamento estende il suo ambito di applicazione per includere esplicitamente gli investimenti intra-UE realizzati da un’impresa figlia stabilita nell’Unione ma controllata, in ultima istanza, da un investitore di un paese terzo. Questa modifica mira a chiudere la lacuna normativa che potrebbe consentire l’elusione dei controlli tramite “costruzioni artificiose”.
- Armonizzazione dei Meccanismi Nazionali: La proposta introduce requisiti minimi per i meccanismi di controllo nazionali, armonizzando elementi procedurali e sostanziali. Ciò include l’ambito di applicazione, le tempistiche delle procedure e i criteri di valutazione per determinare se un investimento possa pregiudicare la sicurezza o l’ordine pubblico.
- Meccanismo di Cooperazione Rafforzato: Viene potenziato il meccanismo di cooperazione tra gli Stati membri e la Commissione. L’obiettivo è migliorare lo scambio di informazioni e garantire che le decisioni nazionali tengano conto dei possibili impatti sulla sicurezza di altri Stati membri o su progetti e programmi di interesse per l’Unione.
- Obbligo di Notifica per Settori Strategici: La proposta introduce un obbligo di notifica e controllo per gli investimenti in imprese che:
- Partecipano a progetti o programmi di interesse per l’Unione elencati nell’Allegato I. Questi includono programmi di ricerca come Orizzonte Europa, infrastrutture transeuropee (TEN-T, TEN-E), il Fondo europeo per la difesa e Importanti Progetti di Comune Interesse Europeo (IPCEI).
- Operano in settori di particolare importanza per la sicurezza e l’ordine pubblico dell’Unione, come specificato nell’Allegato II. Questo elenco comprende tecnologie critiche (semiconduttori avanzati, intelligenza artificiale, biotecnologie, tecnologie quantistiche), prodotti a duplice uso, medicinali critici e attività nel sistema finanziario.
Criteri di Valutazione e Principi Giuridici
La valutazione di un investimento estero deve essere condotta nel rispetto dei principi generali del diritto dell’Unione, in particolare quello di proporzionalità.
Decisione Finale e Principio di Proporzionalità
La decisione finale sull’autorizzare, condizionare o vietare un investimento rimane di competenza dello Stato membro ospitante. Tuttavia, tale Stato deve tenere “nella massima considerazione” le osservazioni degli altri Stati membri e i pareri della Commissione.
Qualsiasi misura restrittiva deve essere conforme al principio di proporzionalità. Come sottolineato dall’Avvocato Generale Ćapeta, la normativa nazionale e le singole decisioni di controllo devono:
“…esporre il motivo per cui un determinato investimento estero diretto costituisce una minaccia reale e sufficientemente grave alla sicurezza dell’approvvigionamento, nonché il motivo per cui una determinata decisione di controllo è idonea e necessaria per far fronte a tale minaccia”.
Spetta al giudice nazionale verificare se l’autorità competente abbia adeguatamente motivato l’idoneità e la necessità della misura adottata, escludendo la possibilità di ricorrere a misure meno restrittive. L’esercizio di tali poteri speciali, infatti, impone un’interpretazione restrittiva e tassativa delle facoltà attribuite agli Stati, dovendosi coordinare con un mercato che è, in linea di principio, libero.
